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              山西省財政運行問題與解決策略

              來源:原創論文網 添加時間:2018-11-06

              摘要

                Abstract:Since 2017, Shanxi's economic development has progressed steadily and continuously and the fiscal revenue and expenditure situation has also improved significantly. The general public budget revenue has rapid increased and the revenue quality has improved. The general public budget expenditure has focused on ensuring poverty alleviation and improvement of people's livelihood, promoting innovation as well as transformation and upgrade, so as to promote economic and social development healthily. At the same time, there are still some shortcomings in the current financial and economic operations, mainly reflected in the fact that fiscal revenue is highly vulnerable to the impact of coal and related industries as well as the domestic and international economic environment. Fiscal revenue is lack of stability. The situation that tax revenue is mainly supported by the coal industry has not changed, new and traditional kinetic energy conversion still faces challenges. The gap of fiscal revenue and expenditure has increased, and the contradiction of revenue and expenditure has become prominent. In response to these problems, it is necessary to play the role of fiscal function, apply various policy measures comprehensively to increase efficiency for economic growth as well as transformation and upgrading, optimize the structure of fiscal expenditures and expenditure methods, and improve the efficiency of using fiscal funds.

                Keyword:fiscal revenue and expenditure;economic development;quality of fiscal revenue;structure of fiscal expenditure;

                山西是我國典型的資源型地區。在經濟發展進入新常態背景下, 山西堅持把供給側結構性改革與資源型經濟轉型綜合配套改革相結合, 深入實施創新驅動與轉型升級戰略, 全省經濟運行的質量和效益持續改善。經濟發展的穩中向好為財政收入的較快增長奠定了基礎, 2017年, 山西一般公共預算收入走出連續兩年負增長的局面, 增速居于全國首位。2018年上半年, 財政收入延續2017年良好增長態勢, 一般公共預算收入增幅達到25.4%, 增速比2017年全年加快5.5個百分點。從全國范圍來看, 山西財政收入增速僅低于西藏, 居全國第二位。

                一、財政運行分析

                2017-2018年上半年, 山西經濟發展穩中有進、持續向好, 全省財政收支狀況明顯好轉。一般公共預算收入實現較快增長、收入結構良好, 在主導行業支撐作用明顯的同時, 新興產業增速加快, 新舊動能協同發展局面日趨顯現;一般公共預算支出著力保障脫貧攻堅和民生改善, 助推創新驅動和轉型升級, 多方位推動經濟社會健康發展。

                (一) 財政運行情況

                1. 財政收入增速、質量均明顯提高

                2017年, 山西一般公共預算收入1866.78億元, 比上年增長19.9%。收入增速除1月份略低外 (7.1%) , 其余月份累計增幅均保持在10%以上, 尤其是下半年上升趨勢明顯, 累計增幅分別為18%、20.6%、20.6%、21.9%、20.7%和19.9%。進入2018年, 全省財政收入繼續保持較快增長的態勢, 當年1~6月一般公共預算收入1233.83億元, 同比增長25.4%, 增速比上年同期高出10.6個百分點 (見圖1) 。

              圖1 山西一般公共預算收入增長情況
              圖1 山西一般公共預算收入增長情況

                從收入質量看, 稅收收入占一般公共預算收入的比重顯著提高, 財政收入質量明顯改善。2017年稅收收入1397.21億元, 比上年同期增長34.8%。稅收收入占比74.8%, 較上年提高8.2個百分點, 是自2009年以來稅收比重最高的一年。2018年1-6月, 全省稅收收入948.82億元, 同比增長27.6%;非稅收入285.01億元, 同比增長18.6%。稅收收入占比進一步提高, 達到76.9%, 較2017年又高出2.1個百分點 (見表1) 。

              表1 2018年1-6月山西一般公共預算收入結構
              表1 2018年1-6月山西一般公共預算收入結構

                2. 財政支出增速加快, 重點支出保障有力

                財政支出流向在一定程度上體現了政府宏觀調控的方向以及政府政策的選擇。2017-2018年6月, 山西財政支出突出抓重點、補短板、強弱項, 公共財政支出80%以上用于民生, 有力地推動了經濟社會平穩健康發展。

                2017年, 全省財政支出主要集中在惠民生、穩增長等重點領域, 全年一般公共預算支出3756.7億元, 同比增長9.2%。

                進入2018年, 山西財政進一步加大對供給側改革、脫貧攻堅、生態環保等領域和重點項目的支持力度, 為落實國家重大發展戰略, 推進省級重點領域改革、保障和改善民生提供了資金保障。2018年1-6月, 全省一般公共預算支出1864.2億元, 較上年同期增長7.8%。其中, 13項民生支出1526.3億元, 占到支出總額的81.9%, 同比增長6%;與GDP有關的8項服務業支出1333.5億元, 同比增長10.8%。此外, 扶貧、污染防治、自然生態保護等方面支出增長較快, 增速分別達到77.2%、94.4%和183.3%。

                (二) 財政運行特點

                1. 稅收收入較快增長

                稅收收入作為財政收入的主要來源, 在全省經濟“由疲轉興”的背景下實現了高速增長, 對財政收入的拉動作用持續增強。2017年全省稅收收入1397.2億元, 同比增長34.8%, 較2016年增速 (-1.9%) 高出36.7個百分點。受經濟持續向好帶動, 2018年以來, 稅收收入繼續保持了較快增長的態勢, 1-6月稅收收入948.82億元, 同比增長27.6%, 對財政收入的增收貢獻率達到82.2%。

                2. 主體稅種貢獻突出

                增值稅 (含營業稅) 、企業所得稅、個人所得稅、資源稅是支撐稅收收入保持平穩較快增長的中堅力量。四項稅收在2017年共計1117.9億元, 占到全部稅收收入的80%;增速達到39.2%, 高出稅收收入平均增速4.4個百分點;增收額314.9億元, 占到稅收增收總量的87.3%, 對稅收增收的貢獻十分突出。2018年上半年, 四項主體稅收依然是稅收增長的核心動力, 收入共計769.7億元, 同比增長28.5%, 占稅收總額比重提升至81.1%, 增收額占到全部稅收增收額的83.1%。

                從各主體稅種情況來看, 增值稅收入增長加速, 企業所得稅和個人所得稅及資源稅增長較快, 各主體稅收占稅收總額的比重分別為42.55%、16.1%、3.4%和18.91% (見表2) 。

              表2 2018年1-6月山西主體稅種收入情況
              2018年1-6月山西主體稅種收入情況

                3. 第二、第三產業稅收增長較快, 新興產業加速增長

                2018年以來, 實體經濟發展良好, 第二、三產業稅收較快增長。1~6月, 全省第二產業稅收629億元, 同比增長28.4%, 占稅收總額66.3%。第二產業中, 采礦業稅收占主體, 其中尤以煤炭行業表現突出, 行業稅收占稅收總額和稅收增收額的比重分別為45%和45.3%, 在全省稅收收入中占據主體地位。制造業稅收增長加快, 制造業稅收增速為44.2%, 快于稅收收入平均增速16.6個百分點, 對稅收增收貢獻率為19.7%。第三產業稅收319.1億元, 同比增長26.2%, 在稅收總額中占比33.6%。其中, 批發零售業、金融業、房地產稅收貢獻較大, 同比增速分別為23.8%、28%和35.1%, 對稅收貢獻率分別為7.7%、6.2%和11.8%。

                傳統產業稅收大幅增收的同時, 新興產業也加速增長, 全省經濟轉型發展、產業結構優化升級進一步加快, 新舊動能協同發展的良好局面日趨顯現。部分技術含量高、附加值大的制造行業稅收收入增長很快, 如汽車制造業稅收在2017年和2018年上半年的增速分別達到270%和420%。一些現代服務業也增長較快, 如2017年數據處理和存儲服務行業、衛生和社會工作行業、教育行業、軟件和信息技術服務業稅收增速分別達到98.7%、42.8%、27.1%和19.6%。2018年1-6月, 軟件和信息技術服務業稅收增速達到95.8%, 人力資源服務稅收增速高達120.3%。

                4. 非稅收入增速波動中回升

                非稅收入主要包括專項收入、行政事業性收費收入、罰沒收入、國有資源有償使用收入和其他收入等。2017年全省非稅收入469.57億元, 較上年下降了9.8%, 減收50.8億元。從2017年全年情況看, 非稅收入持續處于負增長區間, 特別是年初1月 (-39.4%) 、2月 (-30.7%) 下降十分明顯。從季度情況來看, 非稅收入降幅逐漸收窄, 全年較一季度、上半年和前三季度降幅分別收窄16.5個、13.3個和9.6個百分點。分項目來看, 除專項收入同比增長20.8%外, 行政事業性收費收入、罰沒收入、國有資源有償使用收入減收明顯, 較上年分別下降10.3%、10.1%和27.3%。

                2018年, 集中入庫等因素拉動非稅收入增收較多, 1-6月, 全省非稅收入285.01億元, 累計增速由負轉正, 由年初的-37.3%回升為6月末的18.6%, 上半年較一季度增速加快4.8個百分點, 回升之勢明顯 (見圖2) 。其中, 除因落實減費降負政策而導致行政事業性收費收入下降7.2%以外, 專項收入、罰沒收入、國有資源 (資產) 有償使用收入都實現了明顯增長, 增速分別為15.2%、48.3%和36.8%。

              圖2 2017-2018年6月山西非稅收入增長情況
              圖2 2017-2018年6月山西非稅收入增長情況

                5. 市縣收入狀況明顯改善

                2017-2018年上半年, 全省市縣財政收入情況穩步趨好, 是拉動全省財政收入增長的主要因素。2017年, 市縣一般公共預算收入1271.29億元, 增速20.5%, 較省級收入增速高出2個百分點。11個地級市財政收入全部實現正增長, 且增收動力以稅收為主。除大同和朔州外, 其余9個市稅收收入增幅高于一般公共預算收入增幅, 表明這9市均以稅收為主要增收動力, 并且, 陽泉、長治、晉城、忻州、晉中、臨汾和運城等7個市的非稅收入負增長, 說明這些地市的財政收入增收全部由稅收收入拉動。縣級一般公共預算收入總體呈現穩步向好態勢, 119個縣中109個縣實現正增長, 占比九成以上, 負增長的縣數較上年同期減少50個。

                2018年1-6月, 全省市縣財政收入加速增長, 一般公共預算收入863.21億元, 較上年同期增長26.6%, 增速高出省級收入3.9個百分點。特別是縣級財政收入增長較快, 同比增長31.9%, 增收額占全省增收額的52.3%。119個縣中, 111個縣收入增長, 負增長的縣數量不斷減少, 財政收入狀況明顯改善。

                二、財政運行影響因素

                綜合來看, 全省財政收入增長較快且質量提升, 主要得益于主導產品價格大幅上漲、經濟持續向好、市場主體活力增強等經濟性因素的影響, 同時也受到一系列政策性因素和不可比因素的作用, 多種因素從不同方面綜合影響著山西財政運行。

                (一) 經濟性因素

                經濟的持續向好是推動財政收入較快增長的根本原因。2017-2018年上半年, 全省經濟運行呈現穩中向好、好中提質的態勢, 經濟增長的穩定性和韌性增強, 產業結構調整成效明顯, 新的動能進一步集聚, 經濟發展的活力潛力不斷釋放。

                2017年, 山西地區生產總值14973.5億元, 較2016年增加1923.1億元, GDP增量超過去5年增量總和;GDP同比增長7%, 比全國平均增速快出0.1個百分點, 經濟增長創2014年以來新高, 增速在全國位次大幅前移, 由2016年的30位躍居至2017年的21位。2018年上半年, 地區生產總值7482.75億元, 增速6.8%。總體來看, 山西GDP增長速度自2017年以來一直保持在6%以上, 經濟增長穩定性和韌性不斷增強。

                經濟發展的質量和效益不斷提升。首先, 農業生產形勢較好, 2017年糧食總產量130億千克, 為歷史上第四個高產年。其次, 全省工業經濟平穩較快增長, 規模以上工業增加值累計增速自2016年10月開始由負轉正, 結束長達21個月的下降態勢后, 2017年同比增長7%, 較上年加快5.9個百分點, 2018年上半年, 同比增長5.5%。非煤產業成為工業增長的主動力, 2017年全省非煤工業增加值增長9.7%, 對規模以上工業增長的貢獻率達76.2%, 2018年1-6月, 非煤產業貢獻突出, 以上兩項指標分別達到10.5%和92.2%。戰略性新興產業增長較快, 2017年和2018年1-6月戰略性新興產業增速分別高出全省工業增速3個和9.9個百分點。第三, 服務業支撐引領作用更加凸顯, 是經濟增長的主動力。2017年服務業占GDP的比重53.5%, 高出第二產業12.2個百分點;增速快于第一、二產業增速;對GDP增長的貢獻率60.2%, 高于第二產業23個百分點。2018年上半年, 服務業占GDP的比重提高至53.7%, 高出第二產業占比11.8個百分點;服務業增加值同比增長8.1%, 快于第二產業2.4個百分點;對GDP增長貢獻率63.4%, 超出第二產業貢獻率29.3個百分點。

                全省企業生產經營活動趨于活躍, 企業利潤明顯增加, 并呈現出加快增長態勢。2017年, 規模以上工業企業實現利潤達到2012年以來同期最好水平, 2018年上半年, 規模以上工業企業利潤642.4億元, 同比增長58.5%, 較一季度增速加快21.1個百分點。

                (二) 政策性因素

                對財政收入產生影響的還有政策性因素, 主要包括“營改增”政策的全面實施、中央與地方增值稅收入分成比例的調整以及一系列減稅降費政策的落實等。

                1. 增值稅劃分比例調整

                2016年5月1日起, 我國全面推開營業稅改征增值稅 (下稱“營改增”) 試點, 同時, 作為過渡方案, 中央對增值稅劃分比例進行了調整, 由原來中央與地方75∶25的分配比例調整為中央與地方“五五分成”。按照新的地方分成比例計算, 增值稅增收多少, 地方分成部分就會相應擴大一倍;增值稅增長越快, 地方收入分享的部分也就增長越快。這樣來看, 雖然“營改增”會對地方財政產生一定結構性減稅效應, 但是由于增值稅在山西地方稅收收入結構中的占比較高, 在增值稅收入增長較快、增收較多的背景下, 新的分享比例政策在一定程度上放大了山西地方稅收增收的效果, 降低了“營改增”結構性減稅效應對財政收入的影響, 成為推動山西財政增收的一個重要原因。

                2. 減稅降費政策影響

                減稅降費政策的實施對財政收入造成一定減收影響。國家為了切實減輕企業和個人負擔, 促進實體經濟發展, 先后推出系列減稅降費政策。從減稅政策來看, 主要是從2017年7月1日起將增值稅稅率由四檔減為17%、11%和6%三檔, 取消13%的稅率;進一步擴大享受企業所得稅稅收優惠的小微企業范圍;提高科技型中小企業研發費用稅前扣除比例;將2016年到期的部分稅收優惠, 如對物流企業自有的倉儲用地減半計征城鎮土地使用稅、對小額貸款利息收入免收增值稅等延期到2019年底。2018年以來, 國家又密集出臺了一系列減稅政策, 如在2018年3月, 國務院確定深化增值稅改革, 推出3項減稅措施;4月, 國務院再推7項減稅措施;5月, 國務院確定物流行業減半征收稅收政策。從降費政策來看, 主要是從2014年4月1日起取消或停征41項中央設立的行政事業性收費。取消2項政府性基金, 擴大1項政府性基金的優惠范圍。據統計, 2017年全省降費政策共計減輕企業和公民負擔約16億元。系列減稅降費政策的實施, 在一定程度上下拉了財政收入。

                (三) 其他因素

                除經濟性和政策性因素之外, 歷年結轉和跨期稅收等不可比因素也對財政運行構成影響。

                1. 歷年結轉因素

                由于2016年兩權價款收入和水資源費收入歷年結轉等一次性因素, 導致非稅收入基數被拉高, 造成兩項收入在2017年分別減收50.7億元和9.5億元, 合計減收60.2億元, 從而使2017年非稅收入減收, 下拉了財政收入。

                2. 集中入庫因素

                集中入庫因素拉動2018年上半年的非稅收入增收較多, 主要反映在省級及市縣集中繳納兩權價款因素增收55.8億元, 國土部門對煤礦違規行為集中處罰等因素帶動罰沒收入增收10.3億元, 兩項共計增收66.1億元。以上增收因素與省級集中繳納轉讓政府還貸道路收費權收入等減收因素相抵后, 合計凈增收50億元, 拉動一般公共財政收入增長5.1個百分點。

                3. 跨期稅收因素

                對稅收收入增長影響較大的還有跨期稅收因素。由于稅務部門納稅申報延長等因素影響, 導致2017年末部分稅收在2018年初實現, 據統計, 2018年稅收收入中所包含的跨期稅收有60億元, 拉動一般公共預算收入增長6.1個百分點。

                三、財政運行存在的問題

                受國內國際宏觀經濟環境以及深層次矛盾的影響, 山西財政運行穩定性偏低;多年來積累的“一煤獨大”和“一稅獨大”的結構性矛盾尚未從根本上解決, 高附加值、高技術含量的新興產業雖然發展較快, 但體量較小, 財政支撐力尚顯不足;財政收支缺口加大, 收支矛盾突出, 這些問題需要予以關注。

                (一) 財政收入穩定性不足

                保持財政收入的持續穩定增長, 以滿足財政支出的需要, 是政府追求的主要財政目標。從山西一般公共預算收入增速的波動趨勢可以看出, 財政收入極易受到煤炭價格及國內國際經濟環境的影響, 穩定性較差。2003年, 隨著煤炭市場行情高漲, 山西一般公共預算收入也快速攀升, 2003年至2006年經歷了一個明顯的上升期。之后受到全球金融危機影響, 山西經濟增速明顯減緩, 2009年GDP增長率僅為5.4%, 低于全國9.4%的增長速度;一般公共預算收入增速也隨之快速下滑, 由上年的25.11%降至2009年的7.73%[1]。2010年煤炭及相關行業行情開始走低, 2012年山西經濟出現振蕩下行, 2014年、2015年經濟增速斷崖式下滑。財政收入增速也隨之急劇降低, 2013年全省一般公共預算收入從上年的24.97%急劇下滑至12.22%, 2014年繼續回落至6.99%, 2015年、2016年更是落入負增長區間。直至2016年下半年, 全省經濟開始低位企穩回升, 2017年經濟增長7.0%, 增速創2014年以來新高, 在全國位次大幅前移。隨著經濟向好帶動, 全省一般公共預算收入顯著提高, 收入規模明顯擴大, 增速由2016年的-5.2%躍升至2017年19.9% (見圖3) 。可以看出, 資源價格的波動導致山西財政收入的波動較大[2]。多年來依賴能源資源的經濟發展模式, 導致山西財政收入對經濟環境變化非常敏感。

              圖3 山西一般公共預算收入、GDP增長情況
              圖3 山西一般公共預算收入、GDP增長情況

                (二) 新舊動能轉換仍然面臨挑戰

                從2017-2018年上半年山西財政運行情況可以看出, 全省稅收收入仍然是以傳統行業為主要來源, 2017年“煤焦冶電”四大行業稅收占全省稅收收入的一半以上 (51.5%) , 其中又以煤炭行業為主要支撐, 煤炭行業稅收收入在全部稅收收入的比重達到44.1%。2018年1-6月, 煤炭行業稅收占稅收總額的比重45%, 增收額占全部稅收增收額45.3%, “一煤獨大”“一稅獨大”的結構沒有從根本上改變。

                與此同時, 高技術含量、高附加值新興產業對財政收入的貢獻還比較有限, 全省新舊動能轉換仍然面臨一定挑戰。從當前情況來看, 雖然全省經濟活力不斷增強, 中高端制造業發展勢頭良好, 部分高技術含量、高附加值的制造行業稅收收入明顯增加, 一些具有現代服務業特征的軟件和信息技術服務業、科學研究和技術服務業、人力資源服務業等新興產業稅收快速增長、成長前景看好, 但客觀而言, 這些新興產業體量小, 對稅收的貢獻仍然十分有限。2018年1-6月, 以上新興產業稅收收入僅占全部稅收額的2%, 短時間內難以對財政收入形成有力支撐。

                (三) 財政收支矛盾突出

                財政收支差率是財政收支差額與財政收入的比例, 它可以用來分析財政收支不平衡的數量界限和程度。近些年來, 山西財政收支不平衡問題越來越突出, 2007年山西地方財政收支差率為75.6%, 到2015年、2016年和2017年財政收支差率已分別達到108.42%、120.22%和101.24%, 財政收支矛盾加大。

                財政的剛性支出增長加大了財政壓力, 如不加緊改變這一現狀, 最終將會導致山西財政的不可持續[3]。

                四、對策建議

                財政是經濟調節的重要手段。針對當前山西財政經濟運行中存在的突出問題, 需要繼續發揮財政“調節器”作用, 綜合運用多種政策措施為經濟增長和轉型升級助力增效, 進一步優化財政支出結構和支出方式, 提高財政資金使用效益, 推動經濟社會平穩健康發展。

                (一) 緊抓機遇促轉型

                產業轉型是擺脫資源依賴的關鍵, 要擺脫財政收入過度依賴煤炭產業而導致的穩定性不足問題, 就必須堅定不移地以產業結構轉型升級作為主攻突破口, 提升新興產業比重, 提高傳統產業素質, 加速新舊動能的轉換[4]。要創新財政投入方式, 綜合運用產業基金和政府采購等促進轉型升級, 統籌運用先進制造業集群培育基金、戰略性新興產業發展基金等, 促進新興產業等發展, 促進經濟發展質量提高和效益提升[5]。要創新投入機制, 將預算安排、政府債券與購買服務、推廣PPP模式相結合, 放大財政資金乘數效應, 引導更多社會資金投向新興產業和創業創新。

                (二) 精準發力保重點

                面對財政收支矛盾加大的現實問題, 要繼續按照“緊日子、保基本、調結構、保戰略”的原則, 把有限的財政資金用于最需要的人和最緊迫的事上。要進一步調整優化財政資金的使用結構, 壓減一般性支出, 著力保障全省戰略重點投入和民生需求。在推進民生改善的過程中, 要做到盡力而為和量力而行。一方面要始終把民生保障放在突出位置, 不遺余力地解決與民生密切相關的教育、就業、醫療、住房等突出問題, 另一方面還需考慮到民生領域福利具有剛性增長的內在規律, 做到量力而行[6]。同時, 保障和改善民生還要做到雪中送炭, 將民生政策更多地傾向于困難地區和群眾, 整合統籌財政資金, 提高扶貧資金的使用精準度, 不斷增強貧困地區自身發展能力。

                (三) 深化改革提效益

                為充分發揮財政資金的保障作用, 促進經濟社會健康發展, 需要讓有限的資金發揮最大的效益。要加大各類財政資金的整合力度, 集中財力投向經濟社會發展的重點領域, 解決財政資金“碎片化”使用的問題。要完善財政資金使用管理機制, 引入競爭性機制, 對省級財政專項資金中具有可選擇性、沒有固定使用對象的資金運用競爭性機制分配管理。加大績效評價結果反饋運用力度, 適時組織第三方機構對重點項目開展再評價, 確保財政資金安全高效使用。

                參考文獻
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                [2]高萍.關于山西資源型經濟綜改試驗區財稅政策改革的思考[J].經濟問題, 2012 (5) :82-84.
                [3]楊麗.經濟新常態下山西省財稅體制可持續發展的問題與建議[J].山西財稅, 2018 (4) :53-54.
                [4]趙康杰, 景普秋.礦業收益異動、資源依賴與科技創新擠出——基于中國省域面板數據的經驗研究[J].蘭州學刊, 2018 (2) :151-166.
                [5]財政部財政科學研究所調研組.關于山西、河南財政經濟運行的幾點看法[J].財政科學, 2016 (1) :72-75.
                [6]楊瑞平, 敖小波.財政支出與經濟增長的關系研究——基于協整理論的實證分析[J].經濟問題, 2014 (10) :21-24.

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